IRIB World Service

در قسمت دوم مجموعه مقالات، نقش و نفوذ دولت پنهان در امریکا، ماهیت و ارکان دولت پنهان، بررسی خواهد شد.

مساله ی تعارض میان نهادهای غیر انتخابی و نهادهای انتخابی، یا به عبارت صحیح‌تر، غلبه ی نهادهای دایمی و مستمر بر نهادهای دوره ای و موقت در ایالات‌متحده سابقه ای طولانی دارد. در ابتدای قرن بیستم، نهادهای انتخابی و دوره ای تحت عنوان "نهادهای جمهوری" و نهادهای غیر انتخابی و مستمر تحت عنوان "نهادهای امپراتوری" دسته بندی و شناخته می شدند. سپس تعارض میان دولت منتخب ملت با مجتمع‌های نظامی- صنعتی مطرح شد و بعدتر، عنوان تشکیلات سیاسی به مفهوم کانون های قدرت نخبگان غیر منتخب در مقابل نهادهای منتخب در ادبیات سیاسی آمریکا مرسوم گشت. اکنون در ادبیات سیاسی عصر حاضر، عبارت «دولت پنهان» معرف نهادهای غیر منتخب و قدرتمندی است که در لایه های پنهان همه ی بخش های حاکمیت نفوذ دارند و سیاست ها و تصمیمات دولت منتخب در ایالات‌متحده را تحت تاثیر اهداف و منافع خود قرار می دهند. نفوذ و تاثیرگذاری گسترده این دولت پنهان در امور داخلی و خارجی آمریکا حکایت از آن دارد که قدرت سیاستگذاری و تصمیم گیری در حوزه های مختلف، منحصر به اختیارات قانونی و صلاحیت های تصریح شده در قانون اساسی ایالات‌متحده برای نهادهای  رسمی این کشور نیست.

برای روشن تر شدن ابعاد بحث درباره نفوذ دولت پنهان در لایه ها و مناسبات پیچیده قدرت در آمریکا، بد نیست ابتدا نگاهی اجمالی به ساختار رسمی حاکمیت در ایالات متحده داشته باشیم. قوه مجریه در آمریکا، به ریاست ‌جمهوری و تشکیلات دفتر او مثل شورای امنیت ملی، معاونت رییس جمهور و 15 وزارت خانه اصلی اطلاق می شود که به این پانزده وزارتخانه باید 8 نهاد و سازمان فدرال را نیز اضافه کرد. این نهادها عبارتند از: دفتر رئیس ستاد کارکنان کاخ سفید، دفتر نمایندگی تجاری، مدیریت اطلاعات ملی، سفیر و نماینده دائم آمریکا در سازمان ملل متحد، دفتر مدیریت و بودجه، آژانس اطلاعات مرکزی (سیا)، آژانس حفاظت از محیط ‌زیست و نهایتاً اداره فعالیت‌های تجاری کوچک.

نخستین انتخابات ریاست جمهوری ایالات‌متحده آمریکا در سال 1788 برگزار شد که پیروز آن، جورج واشنگتن و آغاز ریاست جمهوری او، 30 آوریل 1789 بود. از آن تاریخ تا سالجاری میلادی، یعنی طی 232 سال اخیر،  45 رئیس جمهور در ایالات‌متحده آمریکا  در قدرت بوده اند و میانگین دوره های ریاست جمهوری آنها در این مدت، کمتر از پنج سال و دوماه بوده است. به‌عبارت‌دیگر عالی‌ترین مقام اجرایی ایالات‌متحده که ریاست هم‌زمان کشور و دولت را بر عهده ‌دارد، حداکثر کمی بیش از پنج سال، یک بار تغییر کرده است. قانون اساسی آمریکا، مسئولیت جانشینی رئیس‌جمهور را در صورت فوت به هر دلیل یا ناتوانی او در اداره امور، بر عهده معاون رئیس‌جمهوری گذاشته است. در زمان انتخابات، رای دهندگان هم‌زمان با رئیس‌جمهوری، معاون معرفی شده اورا نیز انتخاب می‌کنند که نفر دوم دولت شناخته می‌شود.

پس از ترور جان اف کندی در نوامبر 1963، لیندون بی جانسون Lyndon B. Johnson معاون وی جانشین او شد. همچنین پس از استعفای ریچارد نیکسون بر سر رسوایی واترگیت در سال 1974که برای فرار از استیضاح صورت گرفت، معاون وی جرالد فورد جانشین او شد.

اعضای کابینه شامل وزرا و روسای آژانس‌های فدرال، با معرفی رئیس‌جمهوری و رای مثبت سنا منصوب می‌شوند. در ظاهر رئیس‌جمهور در معرفی اعضای کابینه که نقش مشاوران و دستیاران وی در امور مختلف را ایفا می‌کنند، هیچ محدودیتی ندارد. با این‌حال، اغلب، افرادی به چنین سمت‌های مهمی برگزیده می‌شوند که در دوران انتخابات ریاست جمهوری کمک‌های شایان توجهی به حزب و نامزد پیروز کرده اند، یا از نزدیکان رئیس‌جمهور به شمار آیند و یا از سوی محافل قدرتمند دولت پنهان سفارش شده باشند. در هرحال، اکثر قریب به اتفاق اعضای کابینه از حزب رئیس‌جمهور برگزیده می شوند، هرچند که در برخی مواقع، برای تقویت همکاری‌های فرا حزبی، فردی از حزب رقیب نیز به عضویت کابینه در می‌آید. پس از تائید وزرا و روسای آژانس‌های فدرال از سوی سنا، عزل و برکناری آنان انحصارا در اختیار رئیس‌جمهور است و کنگره بدون اعلام جرم و استیضاح مقامات فدرال، اجازه برکناری این افراد را ندارد. از آنجا که برکناری یا عزل وزرا اغلب با تنش‌های سیاسی همراه است، عموماً روسای جمهوری آمریکا نیز از توسل به اختیارات انحصاری خود در این خصوص پرهیز داشته اند و فرآیند تغییر در کابینه را غالبا به شکل کناره‌گیری داوطلبانه اعضای کابینه شکل داده اند.

قانون اساسی آمریکا به کنگره این کشور اجازه داده است که کلیه وزرا و مقامات ارشد دستگاه‌های دولتی را بعد از معرفی از سوی ریاست جمهوری، در سنا تائید  یا رد کند؛ اما به دلیل این ‌که با آغاز هر دوره ریاست جمهوری، چند هزار سمت نیاز به تائید سنا دارد، درعمل، سنا فقط برای رای گیری در مورد روسای وزارتخانه‌ها و آژانس‌های فدرال اقدام می کند. به همین صورت، در اغلب مواقع رئیس‌جمهوری نیز، از تغییر گسترده مقامات ارشد شامل معاونان و مدیران کل بخش‌های مختلف وزارتخانه‌ها و سازمان های فدرال صرف‌نظر می‌کند.

ازاین‌رو، برخلاف دوره کاری وزرا که عموماً حداکثر به‌اندازه یک دوره چهار ساله ریاست جمهوری به درازا می‌کشد، تعدادی از معاون و مدیران کل وزارتخانه‌ها و سازمان‌های فدرال برای سالیان طولانی در سمت های خود باقی می مانند و فارغ از راس کار بودن دولت‌ دموکرات یا جمهوری‌خواه، به فعالیت خود ادامه می دهند. این گروه که عموماً فاقد گرایش ها و جهت‌گیری‌های ایدئولوژیکی- حزبی در اتخاذ تصمیمات و اقدامات بوروکراتیک هستند و یا چنین گرایش هایی را پنهان می کنند، بخشی از «دولت پنهان» را تشکیل می‌دهند.

کنگره یا قوه مقننه آمریکا متشکل از مجلس نمایندگان با 435 عضو و مجلس سنا با 100 عضو است که فرایند قانونگذاری را در اختیار دارد و هیچ نهادی در ایالات متحده نمی تواند آن را منحل نماید. به لحاظ قانونی، اعضای کنگره از جایگاه و اختیارات یکسانی برخوردارند. اما با این‌حال، جهت‌گیری‌های کلان کنگره در زمینه قانون‌گذاری و نظارت بر دستگاه‌های اجرایی را، روسای کمیته ها و رهبران حزبی کنگره برعهده دارند. سخنگوی مجلس نمایندگان که ریاست آن را نیز برعهده دارد، عالی‌ترین مقام کنگره به شمار می‌آید که در رده بندی شخصیت‌های سیاسی، بعد از رئیس‌جمهوری و در رده جانشینی وی، بعد از معاون رئیس‌جمهوری قرار می‌گیرد. 

با این‌که انتخابات کنگره هر دو سال یک‌بار برای برگزیدن تمامی اعضای مجلس نمایندگان و یک‌سوم اعضای سنا برگزار می‌شود، اما در همین فرآیند، برخی از اعضای کنگره شانس آن را می یابند که برای دهه‌ها کرسی‌های پارلمانی را در اختیار داشته باشند. در قانون اساسی و قوانین عادی آمریکا، هیچ سقف سنی برای اعضای کنگره در نظر گرفته نشده است. این موضوع سبب شده است که برخی از آنها با جلب حمایت رای دهندگان حوزه های ایالتی خود، برای دهه‌ها در عضویت کنگره بمانند و بعضاً در این سمت از دنیا بروند. بدین ترتیب، حتی ممکن است تعدادی از اعضای مجلس نمایندگان یا سنا برای سالیان طولانی مناصب مهمی مثل ریاست کمیته‌ها را حفظ نمایند.

این استمرارحضور در کنگره، فرصت کافی و موقعیت مناسبی را برای شماری از اعضای قدیمی آن ایجاد می‌کند که شبکه‌ای از مناسبات پیچیده را با دیگر بخش‌های حاکمیتی آمریکا از جمله اعضای دولت، گروه‌های ذی‌نفوذ، لابیست ‏ها، شرکت‌های خصوصی، رسانه‌ها و در یک کلام، «دولت پنهان» برقرار کنند.

قوه قضاییه در ایالات‌متحده از تعداد زیادی محاکم قضایی در دو سطح محلی و فدرال به همراه تعدادی از نهادهای حقوقی- قضایی نظیر دادستانی کل تشکیل شده است. در رأس نظام حقوقی- قضایی ایالات‌متحده، دیوان عالی فدرال قرار دارد که در آن 9 قاضی عضویت دارند. این نهاد عالی‌ترین مرجع قضایی و حقوقی در ایالات‌متحده به شمار می‌آید و در عین حال، وظیفه تفسیر قانون اساسی، رسیدگی به اختلافات میان دولت‌های ایالتی و دولت فدرال و تعیین رییس جمهور را، در شرایطی که فرآیند معمول انتخابات از طریق شمارش آرای عمومی و الکترال به نتیجه نرسد، بر عهده‌ دارد. اعضای دیوان عالی با معرفی رئیس‌جمهوری و رای مثبت سنا برگزیده می‌شوند و اغلب تا زمان مرگ یا کناره‌گیری داوطلبانه، بر کرسی‌ عضویت در این نهاد می مانند. در بین همه ی سمت ها و مناصب قوای سه‌گانه در ایالات‌متحده، قضات دیوان عالی فدرال، مستمرترین سمت‌ها را در اختیار دارند و آرای آنان معمولا برای سالیان متوالی بر نظام سیاسی- حقوقی این کشور جاری و نافذ است. دیوان عالی فدرال حتی از اختیار ابطال فرامین ریاست جمهوری یا مصوبات کنگره برخوردار است و احکام آن، به‌منزله رویه قضایی، برای محاکم پایین‌تر لازم‌الاجرا می باشند. پس از 9 عضو دیوان عالی فدرال، قضات حوزه‌های دوازده‌گانه دادگاه‌های استیناف نیز از نفوذ فراوانی در سلسله‌مراتب قضایی آمریکا برخوردار هستند، که به همراه مقامات ارشد دولتی و سران کنگره، در زمره اجزای بخش بوروکراتیک «دولت پنهان» به شمار می‌آیند. در پی فوت خانم روث جوان بِیدِر گینزبرگ، Ruth Joan Bader Ginsburg ، قاضی ارشد و سرشناس دیوان عالی فدرال که توسط بیل کلینتون رییس جمهوری اسبق آمریکا معرفی شده بود و از تاریخ ۱۰ اوت ۱۹۹۳ در این سمت قرار داشت، تعیین جانشین وی به یکی از اختلافات جنجال برانگیز بین دو کاندیدای رقیب در آستانه انتخابات ریاست جمهوری نوامبر 2020 تبدیل شده است. چرا که اگر از طریق این انتخابات و آرائ الکترال رئیس جمهور برگزیده نشود، با رای نصف بعلاوه یک اعضای دیوان عالی فدرال تعیین تکلیف خواهد شد. به همین دلیل، دونالد ترامپ رییس جمهور مستقر برای داشتن دست برتر در برابر جو بایدن رقیب دموکرات خود، بر موافقت سنا با عضویت قاضی مورد نظر خود در دیوان عالی به جای قاضی فقید اصرار می ورزد.

سراغ بخش قدرتمند دیگری از دولت پنهان را باید در پنتاگون، محل استقرار وزارت دفاع ایالات‌متحده آمریکا United States Department of Defens، گرفت که وظیفه هدایت، سازماندهی و تجهیز پرهزینه ‌ترین ارتش جهان را بر عهده‌ دارد. در راس پنتاگون، وزیر دفاع ایالات‌متحده قراردارد که همچون دیگر وزرای کابینه با معرفی رئیس‌جمهوری و تائید سنا منصوب می‌شود. اداره پایگاه های متعدد نظامی در داخل و خارج و دو و نیم میلیون پرسنل با بیش از 700 میلیارد دلار بودجه سالانه و انعقاد قراردادهای متعدد نظامی و تامین و فروش تسلیحات به ارزش ده‌ها میلیارد دلار در سال در گستره جهانی، نفوذ و قدرت فراوانی به وزارت دفاع ایالات‌متحده برای تأثیرگذاری بر راهبردها و سیاست‌های کلان این کشور داده است. این موقعیت، وزارت دفاع را به یکی از ارکان اصلی «دولت پنهان» در ایالات‌متحده بدل ساخته است. این درحالی است که در کنار وزارت دفاع، کمپانی هایی مانند آکادمی Academi  یا همان بلاک واتر BlackWater که به تنهایی با بودجه بیش از یک میلیارد دلار در سال بزرگ‌ترین ارتش خصوصی جهان به شمار می‌آید،  نقش انکار پذیری در برنامه های دولت پنهان دارند. کمپانی آکادمی به طورمثال نقش تعیین‌کننده‌ای در عملیات نظامی پس از سرنگونی صدام حسین در عراق در سال 2003 ایفا کرد. این شرکت ها یا ارتش های خصوصی برای فعالیت های امنیتی و سرکوب اعتراضات در داخل آمریکا هم به کار گرفته می شوند.

«تری مک اولیف» McAuliffe فرماندار ویرجینیا در سال 2017م در اعتراض به قدرت گرفتن شبه نظامیانی که تحت پوشش ارتش های خصوصی بعضا برای فعالیت های امنیتی در شهرهای آمریکا به کار گرفته می شوند، گفت: «وقتی چشم ات به برخی از آنها در خیابان ها می افتد .. تصور می کنی که ارتش آمریکاست که در خیابان ها رژه می رود .. آنها سلاح هایی دارند که نیروهای پلیس ایالتی ندارند».

رد پای بخش دیگری از دولت پنهان را در جامعه اطلاعاتی ایالات‌متحده آمریکا می توان جستجو کرد. جامعه اطلاعاتی امریکا از ۱۶ سازمان و آژانس اطلاعاتی تشکیل شده است که مدیریت آن را رئیس اداره اطلاعات ملی آمریکا بر عهده‌ دارد. همه ی سازمان های اطلاعاتی آمریکا، در حوزه وظایف سازمانی خود به جمع‌آوری و ارزیابی اطلاعات می‌پردازند و نتایج بررسی‌های آنها در اختیار رئیس‌جمهوری آمریکا قرار می‌گیرد. طبق برخی برآوردها صرفنظر از بودجه های جاری اداری و پرسنلی، حداقل تا حدود 70 درصد بودجه جامعه اطلاعاتی آمریکا به‌ عقد قراردادهایی با پیمانکاران دفاعی- امنیتی برای تهیه و تامین تجهیزات جاسوسی و هزینه خدمات از جمله جمع آوری و تجزیه ‌و تحلیل‌ اطلاعات، اختصاص‌ می یابد. برخی گزارش ها از افزایش 30 تا 40 درصدی اینگونه قراردادها در یک دهه اخیر حکایت می کنند. البته به دلیل ماهیت فوق محرمانه فعالیت‌های اطلاعاتی آمریکا، هیچگاه آمار و ارقام دقیق و کاملی در مورد میزان بودجه آشکار و پنهان نهادهای اطلاعاتی و امنیتی این کشور منتشر نمی شود که همین مساله زمینه فساد مالی و زد و بندهای غیرقانونی را فراهم آورده و به اعتراضات برخی رسانه ها و فعالان سیاسی- اجتماعی دامن زده است. حساسیت ها در این زمینه پس از حادثه 11 سپتامبر سال 2001 و بویژه از زمانی بالا گرفت که لی هامیلتون Lee Hamilton ، نایب رئیس وقت کمیته مستقل تحقیق کنگره آمریکا در مورد آن حادثه، برای نخستین بار انتقاد شدید از قصور و ناکارآمدی جامعه اطلاعاتی آمریکا علیرغم بودجه هنگفت آن، گفت: «آمریکایی‌ها نباید از فرایند اطلاع از بودجه این نهادها منع شوند، زیرا جامعه اطلاعاتی بر زندگی آمریکایی‌های عادی عمیقاً تأثیر می‌گذارد».

با این‌حال، بودجه جامعه اطلاعاتی آمریکا، همچون تعداد پرسنل و حدود وظایف و اختیارات قانونی آن همچنان در هاله‌ای از ابهام قرار دارد؛ هر چند که در مورد نقش و سهم آن در «دولت پنهان» در ایالات‌متحده، تردیدی وجود ندارد.

همانطور که بیان شد بخشها و زوایایی از دولت پنهان و گستره قدرت و نفوذ آن را در لایه های پنهان دولت مریی و همه ی ارکان حاکمیت آمریکا می توان یافت. اما موجودیت و حیات «دولت پنهان» در ایالات‌متحده همانند دولت مریی این کشور به ثروت و دانش بخش های خصوصی قدرتمند در خارج از حاکمیت رسمی، وابسته است. مهم ترین این بخش ها، وال استریت است که بخش های پنهان و آشکار حاکمیت با حفظ ثبات و رونق آن، از کمک های سخاوتمندانه اش بهره می برند. 

موسسات مالی و بانک‌های بزرگ مستقر در وال استریت و خیابان های اطراف آن در منطقه منهتن نیویورک، خون لازم را در رگ‌های نظام مالی و پیکره اقتصادی این کشور پمپاژ می‌کنند و در تحولات اقتصاد جهانی نیز نقشی تعیین کننده دارند. علاوه بر اینها، نمی توان نقش اندیشکده ها، مراکز علمی - تحقیقاتی، هلدینگ ها و شرکتهای بزرگ دانش بنیان بویژه موسسات پیشرو در عرصه دنیای مجازی و رسانه های نوین با بازارهای جهانی و درآمدهای تریلیون دلاری را در شکل دهی به افکار و عادات ملت ها و پیشبرد و هدایت راهبرد های داخلی و خارجی نظام حاکم بر آمریکا نادیده انگاشت. بدون شک گروه هایی از رهبران و نخبگان این بخشها، از ارکان اصلی قدرت پنهان در امریکا به حساب می آیند.